深柳读书|存异而治：网络服务提供者权责配置的进路与理路

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存异而治：

网络服务提供者权责配置的进路与理路

作者 | 冯建华

内容提要

作为网络空间“看不见的手”，网络服务提供者能够影响甚而控制在线信息流动，实已成为网络空间表达权利实现的中介者和调试者。在技术和资本交互推动下，有些网络服务提供者正在演变为超级平台媒体。面对纷繁复杂的海量网络信息，政府决策者逐渐将管理重心转至网络服务提供者，要求其作为平台方协助甚至“替代”监管部门完成维护网络秩序的公共目标。随着网络服务提供者的角色地位不断提高，如何使其在担负共同化的平台主体责任的同时又享有正当差异化的自治权力，最大程度做到权责结构的动态均衡，从而实现公共性和市场性的有机统一，已成为亟待破解的网络治理难题。论文采取权责统一的整体性研究视角，结合国内外网络治理实践考察分析网络服务提供者权责配置的现实进路和规则理路，其中特别指出需要防止权责配置严重失当可能带来的边际效应，从而导致在网络平台与网络用户之间人为制造不信任关系，以及在网络平台与政府部门之间形成或依附或对立的非正常关系。

关键词

网络服务提供者 网络平台 权责配置

公共服务 主体责任

正文

在互联网架构中，网络服务提供者作为新兴主体的作用日益突出。20世纪90年代后，政府或者相关机构逐渐淡出互联网运营，商用因特网主干网随之兴起，网络服务提供者由此大量涌现。网络服务提供者给互联网带来的最大变化，是催生了各种基于新技术的内容聚合平台，在21世纪人类传播史上，其最突出的成果之一是以脸书（Meta）、推特（Twitter）、微信（WeChat）、抖音（TikTok）等为代表的超级平台媒体的崛起。随着网络服务提供者的角色类型及功能不断演进，这类开放性平台媒体在增进社会公共福祉的同时，也给网络空间信息治理带来巨大挑战。

 面对纷繁复杂的海量网络信息，政府部门要身体力行做到精细化管理实无可能，于是决策者逐渐将管理重心转至网络服务提供者，要求后者作为平台方协助甚至“替代”监管部门完成维护网络秩序的公共目标。这带来的可能结果，一方面是网络服务提供者被赋予日趋繁重的信息网络安全管理义务，在特定情形下其相关责任人不仅将被“约谈”，而且要承担侵权“连带责任”乃至刑事责任；另一方面在不断被压实平台主体责任的同时，网络服务提供者亦往往被间接赋予扩张性的“权力”，其不仅对网络有害信息可予以“停止传输”、“立即删除”、“屏蔽”，而且可直接采取“关闭账号”、“永禁封号”等措施。随着网络服务提供者作为网络空间核心主体的地位不断提升，如何使其在担负共同化的平台主体责任的同时又享有足够正当的差异化的自治权力，最大程度做到权责关系结构的动态均衡，从而实现公共性和市场性的有机统一，已成为亟待破解的网络治理难题。 

能否合理设置网络服务提供者的权责结构，直接关系网络空间信息流动状况以及公民表达权利的实现程度。近年来，以《刑法修正案（九）》增设“拒不履行信息网络安全管理义务罪”为触发点，我国学界对网络服务提供者的平台责任展开了持续深入地研究，产出了比较丰富的学术成果。综观既有成果，绝大多是关于责任或义务的单向度研究，基于权责关系或权责配置视角的整体性研究几近空白。坚持权责统一，即有权必有责，有责必有权，是现代社会推进公共治理的基本原则。在开放式网络空间，权力被更多的主体所分享，责任亦突破单一主体限制而演化为“一种共同责任”，导致权责关系从“等级制下链条化模式”转变为“交互式、网络化模式”。多元主体只有在交互式权责网络中形成信任、协商、合作的关系，才能实现构建共存共治共享的网络治理格局。基于此，本文采取权责统一的整体性研究视角，在考察网络服务提供者角色功能演变趋势的基础上，结合国内外网络治理实践尝试分析网络服务提供者权责配置的现实进路与规则理路，以期为纵深推进网络平台治理提供一种整体化的新思路，而不是止于构划实践操作层面的治理方案。

 需要说明的是，在网络治理制度架构中，网络服务提供者作为“类”的范畴而具有独立主体地位，作为中介通道的“网络平台”只是其演化出来的角色类型之一，后者在规范性文本中多被前者所涵盖或指代。只有置于网络服务提供者“类”的范畴内，才能更好把握网络平台的角色类型差异，从而对其进行科学合理的权责配置。本文所指“网络平台”，亦被称为“网络信息服务提供商”或“网络信息服务提供者”，新闻传播学者通常称之为平台媒体或平台型媒体，其共同特征是采取实时交互的开放式传播方式，实行敏感词、关键词等筛查式过滤模式，与传统媒体“先审后发”的封闭式把关模式存在本质差别。基于不同语境表达的准确性，本文在类的范畴层面采用“网络服务提供者”的概念，在角色类型层面采取“网络平台”的通俗用法。

一、网络服务提供者的角色演变

作为网络平台运营主体，网络服务提供者是个比较宽泛的概念。从词义学分析，参与互联网运营各个环节（接入、通道、存储、搜索、监管等）的行为主体均可统称为网络服务提供者。受技术变革、现实环境等因素影响，网络服务提供者的内涵与外延不时发生变化，较难有一个科学、全面、稳定的分类。正由于此，网络服务提供者权责关系配置，首先需要对其进行相对类型化，否则容易出现权责错位现象。以技术为划分标准，德国和欧盟法律将网络服务提供者分为四类：内容提供者、接入服务提供者、缓存服务提供者、存储服务提供者。我国学者有的提出二分法（网络连线服务商和网络内容提供服务商），有人则主张三分法（接入服务提供者、网络内容提供者、网络平台提供者）。应该说上述分类只是相对划分，彼此之间往往较难截然分开，如在竞争和规制双重压力下，有些网络内容提供者与网络平台提供者的界限变得不再清晰，呈现走向融合发展的趋势。

 网络服务提供者作为平台媒体的强势崛起，大大改变了信息传播结构和社会舆论生态。借助技术和通道的资源优势，网络服务提供者支撑着网络空间的信息通讯。现代社交媒体出现后，人们用它可以直接交换意见，而不是从如报纸、广播电台和电视等“一小撮集中组织”获取信息。集体设置议题过去只掌握在大出版公司和广播公司手中，如今普通人也获得了这种力量。网络服务提供者本质上是个开放性的服务平台，使社会性传播从“以机构为基本单位”转型为“以个人为基本单位”。网络平台为用户带来的是整体化的机会，提供的是实时交互的、跨地域、跨文化的服务。这类新媒介不仅模糊了媒介之间的特征，也模糊了公共与个人的特征，实现了媒介结构的二元化。这些平台媒体追求个性化的道路，重在满足不同受众的多样性需求，将彻底改变传统媒体赖以生存发展的“传播公共性逻辑”。 

从另一个层面分析，作为平台信息聚散的枢纽装置，网络服务提供者能够影响甚而控制在线信息流动，日益成为网络空间表达权利实现的中介者和调试者。信息通讯技术使网络平台组织走向“扁平化”，新媒介为公众赋权弱化了外界对于互联网的直接控制能力，政府管理部门只能逐步转为间接控制，越来越多地借助于网络平台等市场化力量。这表明平台服务商已成为政府管理网络社会的中间组织，具有了决策、裁判的权威性。互联网中介商处于商贸、社会、政治三者交汇的十字路口，政府日益将其视为“一条管制的新途径”。相较于传统媒体的运作方式，网络服务提供者的权力行使更具隐匿性、模糊性与易变性，它不仅像是一个集中了数据、资本和技术的“超级权力体”，更像是一个充满力量而又隐匿无形的“复杂系统”。在政策制定过程中，网络服务提供者有时不再是“敲门的人”，而是成为决策室内的重要声音，甚至成为“实际决策者”。

 在技术赋能和权力政治推动下，网络服务提供者的角色功能正在发生质的变化。网络平台逐渐超越传统纯粹的服务提供者、媒介联络者等被动性、中立性角色，实具充分能力且已积极参与到对平台信息流动的控制，成为网络空间中那只“看不见的手”。无论是介入言论自由的协调还是决定隐私及名誉保护的前提方面，私营中介商无疑都在行使着超越国家边界的网络空间治理权，这一权利远比民族国家本身所具有的治理权限更广，影响亦更为深远。网络服务提供者已成为政府部门越来越看重的机构，政府通过它们来维持对互联网环境总体的战略监管，以达到“用地域性的中间商来实施超地域控制”之目的。由此可见，网络服务提供者的角色功能实已超越个体和组织层面而上升至国家战略高度。 

网络服务提供者是作为市场、技术或政府的“代理人”，还是被视为纯粹的“理性经济人”，拟或是带有意识形态功能的“复合共同体”，在不同环境和语境下将可能呈现不同的面向。可以肯定的是，网络服务提供者拥有不断扩大的权力和市场资源，如何基于平台类型化的角色功能对其进行适当的权责配置，对之是采取偏重“市场选择”还是“政府调控”拟或两者兼而有之的复合模式，很大程度上将决定网络治理模式的路径选择和发展方向。作为网络空间的关键基础设施，网络服务提供者的角色地位不断上升，其早已不是独善其身的技术性“客体”，而是日益卷入政治社会生活、具有超强聚合力和辐射效能的自主性公共平台。平台媒体拥有控制网络流量的能力，比其他网络社会中的成员更有理由被认定是“一种公共设施”，在本质上可被视为“公共承运人”，其不仅不能滥用“公共权力”，而且必须更好地承担社会公共责任。

二、网络服务提供者权责配置的现实进路

伴随网络服务提供者的主体地位不断上升，对其失去有效约束将带来难以估量的后果。新的社交平台建立初期需要尽量开放，以吸引大量的用户。当这些平台一旦开始赚钱，就要试图把用户圈在“墙内花园”中了。为避免出现诸如此类消极后果，网络服务提供者便逐渐成为网络治理的重点对象。从国内外情况来看，网络服务提供者权责配置的价值理念和现实进路虽有所差异，然其最终目的均是使之能够更好发挥平台枢纽调控功能。

 （一）国外关于网络服务提供者的权责规定 

根据是否为网络服务提供者设定“附条件免责制度”（又称“避风港”或“安全港”制度），以及“附条件免责制度”中附条件的轻重程度，可将平台企业对互联网上非法信息内容的责任区分为“最低限度的责任制度”、“适度有限的责任制度”和“最大限度的责任制度”。总体来看，任何国家和地区对平台上的非法信息内容，都不可能要求网络服务提供者担负无限责任，相关法律大多规定了“附条件的免责制度”。只要网络服务提供者遵守并履行了法律规定的信息内容管理义务，便可免予或减轻承担相关责任，此即为“适度有限的责任制度”。如在新加坡、韩国、德国及欧盟等国家和地区，普遍要求网络服务提供者建立“互联网内容分级管理系统”，对其平台上信息内容进行相应的分类分级，同时还须承担“发现报告”、“确认身份”、“记录留存”、“举报受理”、“提示儿童禁止浏览”、“通知删除”、“内容检查”等责任。

 经仔细比较可发现，在权责配置的目的和导向上，不同国家之间实有较大差异。举例来说，对于网络服务提供者的权责设置，新加坡和韩国更加注重强调服从政府管理权威的免责性要求。根据颁布的《互联网行业准则》和《互联网络管理法规》，新加坡规定网络服务提供者须承担六个方面的原则性义务，要求重点删除或屏蔽违反“公众利益”、“社会治安”、“民族和谐”以及“违反良好的审美观和道德观”等方面的信息内容。《新加坡广播电视委员会（分类许可证）通知》从三个方面设立了网络服务提供者的安全港制度：（1）若按新加坡广播电视委员会的要求，执行并遵守了所有许可证条件，即被视为已经尽了最大努力；（2）按照当局要求已经关闭含有法定禁止内容的网页链接或新闻组的，即可免予承担相关责任；（3）只要保证所属平台上不发布、上传、散播法定禁止内容，或在日常编辑、检查过程中已经关闭了含有法定禁止内容的网页或网页链接，即可免予承担相关法律责任。韩国通过《韩国信息通信网促进利用与信息保护法》设置了安全港制度，重在要求网络服务提供者根据政府要求确保用户的真实性身份：信息通信服务提供商已尽“善良管理人”之注意义务，采取了确认用户本人真实身份的方法和措施，则可减免第三人擅自以用户名义实施侵权而引起的连带损害赔偿责任。

 与韩国和新加坡强调政府权威性相比，欧盟和德国对于网络服务提供者的权责配置，更注重从技术功能和权利保障层面推进网络治理的精细化和系统化。欧盟在《电子商务指令》（2000/31/EC）中将网络服务提供者划分为纯粹传输服务、缓存服务和宿主服务三种类型，并对每种类型的法律责任作了细致区分。《指令》第15条从两个方面规定了网络服务提供者的主要责任或义务：（1）如果发现用户进行非法活动或者发表非法信息，应当立即向有关执法机关报告；（2）按照有关执法机关要求，向其提供能确认用户真实身份的信息。根据《指令》第12条第（1）款规定，“纯粹传输服务”提供者只要符合以下三个条件中的一个，即可对其所传输的信息免责（某种意义上可被视为一种消极性的自由权利）：不是首先进行传输的一方、对传输的接受者不做选择、对传输的信息不做选择或更改。即言之，“纯粹传输服务”提供的只是中介通道，不是内容首发者，这使其与内容提供者有本质区别：对信息接受者和内容类型不做选择，意味着保持价值中立，提供的是面向所有主体的开放性平台服务，而不是为特定主体和特定利益服务的平台。《指令》第14条对于“宿主服务”提供者的免责条件也做了规定：提供者对违法信息内容毫不知情，或者一旦知情即马上予以移除或阻止他人获得此信息。而若此类服务提供者是在内容提供者的授权或控制之下进行活动，则前者不能以毫不知情为由而要求免责。可见，知情与否及知情后是否及时采取处置措施，是判断“宿主服务”提供者是否承担或承担多少责任之关键，其负有的注意义务和承担的责任权重显然高于“纯粹传输服务”提供者。

 德国《电信服务法》（1997年）第5条规定，在特定条件下，通道服务提供者和自动缓存服务提供者仅仅承担“有限责任”，即对于他人提供的内容，网络服务提供者只有既了解内容又在其技术阻止的能力范围内，才负有责任。换言之，在正常业务范围内，网络服务提供者不了解他人提供的内容，或者即使了解内容但在技术上难以做到及时阻止，可以不承担责任。作为《网络安全法》的配套法律，德国《网络强制法》（2017年10月施行）顺应时势加重了网络服务提供者的责任，要求社交媒体网站及时删除平台上的仇恨言论、网络谣言和暴力煽动等非法内容，否则将被处以最高可达5000万欧元的罚款，并相应设置了具有明确时限要求的用户投诉和处理机制。

 综合分析德国与欧盟的相关规定可发现一个大致的共同原则，就是网络服务提供者对特定信息的状态及流动介入越多，控制力越大，承担的责任亦相应越大。一般而言，内容提供者比缓存服务提供者承担的责任大，而后者又比纯粹的传输服务和接入服务提供者承担的责任大。这种分层化的责任配置，是建立在技术功能区分的基础之上，可使得不同角色类型的网络服务提供者仅承担与其自身行为性质相符合的责任。国外法律实践大体遵守一个原则，就是对他人在自己平台上发布的内容，网络服务提供者没有预先审查和实时监控的义务。如在具有广泛影响的Scarlet V. SABAM一案中，欧盟法院判定网络服务提供者没有过滤、监控网络上非法内容的一般性义务，除非“有特定的目的、特定的条件、特定的技术要求”，主管部门不得要求网络服务提供者必须植入信息内容过滤系统。即言之，网络过滤必须基于合法的特定目的，而不能出于所谓网络安全需要而大面积设防，否则易造成过度拦截，从而影响网络平台信息内容的流动性和异质性。 

需要特别指出，网络服务提供者是否具有一般性的审查、监控义务，美英两国立法并没有予以特别明确。美国在《数字千年版权法》中规定，搜寻侵权信息及通知服务提供者的责任由版权人承担，但在涉及知识产权侵权、儿童淫秽色情、诽谤等特定情况下，网络服务提供者经权利人有效通知应当履行适度的管理义务。可见美国对网络服务提供者采取的是有区别的被动性的责任设置。英国在《数字经济法案》中，要求网络服务提供者在接到侵权报告后，应在规定时间内向著作权人提供包含侵权行为信息在内的清单，不过侵权者应当是匿名的，除此之外，著作权人想获得更详细的信息则必须通过法律程序。如果通知和报告义务尚不足以阻止用户继续侵权，只有国务大臣才有权要求通信办公室评估是否需要网络服务提供者进一步履行技术义务。任何一方觉得有违公正之处，均可通过特别设置程序进行申诉。可见，英国通过法律程序最大程度地保障了网络服务提供者的自治空间，同时又尽可能保护其他各方正当权益特别是网络用户的信息安全。这种环环相扣、相互制衡的制度设计，可以更好实现网络空间多元主体权责配置的总体平衡。

 （二）中国关于网络服务提供者的权责规定

 中国对网络服务提供者的权责规定比较细致具体，从不同层面赋予后者积极性的监管义务，总体属于“最大限度的责任制度”。根据《关于维护互联网安全的决定》、《关于加强网络信息保护的决定》等法律规定，网络服务提供者对用户发布信息应加强管理，当“发现”平台上出现违法犯罪行为和传播违法有害信息，必须履行积极的信息管理义务，如“立即停止传输”乃至“直接删除”，同时向有关机构“及时报告”并“保存”有关记录，对有关部门查处网络违法犯罪行为要“配合、支持”。

 网络服务提供者的权责规定在行政法规和政府规章中体现得更为充分。根据《互联网新闻信息服务管理规定》，互联网新闻信息服务单位应当建立“新闻信息内容管理责任制度”，而对于管理什么信息内容及为此应当被赋予何种权责，并未明确规定。《互联网信息服务管理办法》（2011年修订）第13条规定，互联网信息服务提供者应“保证向用户提供的信息内容合法”。信息内容合法的“保证”义务，显然比“发现”义务更具刚性，履行起来亦更难。《互联网信息服务管理办法（修订草案征求意见稿）》（2021年）第十六条、第三十九条进一步规定，互联网信息服务提供者应“建立信息发布审核制度”，“加强公共信息巡查”，拒不改正或者情节严重的，可被责令停业整顿、关闭网站、吊销相关业务许可证、吊销营业执照等。

 在对信息管理义务进行普遍性规定的同时，有关部门还针对网络服务提供者所属不同的平台和业务类型出台了更具针对性的措施。根据《互联网群组信息服务管理规定》、《微博客信息服务管理规定》、《网络音视频信息服务管理规定》等规定，互联网信息服务提供者负有落实信息内容安全管理的主体责任，实行“谁建群谁负责”、“谁管理谁负责”，对违法违规的互联网群组采取“警示整改”、“暂停发布”、“关闭群组”等处置措施，情节严重者纳入“黑名单制度”；除了发现违法违规信息要及时删除、报告、备份以外，微博客服务提供者和网络音视频信息服务提供者还应“建立健全辟谣机制”，“及时采取相应辟谣措施”，并报有关部门备案。与前者相比，《网络信息内容生态治理规定》第八条至第十七条对网络服务提供者进行了更为全面的责任设置，要求网络平台建立“网络信息内容生态治理机制”，制定“网络信息内容生态治理细则”，健全“信息发布审核与跟帖评论审核制度”，建立健全“人工干预和用户自主选择机制”等。这是进一步压实网络服务提供者主体责任之举，要求网络服务提供者不能仅仅作为第三方中介平台，而且需要担负内容审核及主动引导舆论之责。

 从“发现”违法信息到“保证”信息内容合法，从“防止”违法信息传播到“建立健全”辟谣机制和人工干预机制，网络服务提供者承担的信息平台管理义务总体呈现加重趋势。为激励平台承担公共利益守门人的责任，要求其遏制违法活动的需求日渐强烈，立法和监管层面开始强化平台的注意义务。但法律应当着眼整体，要求平台承担一种系统性，而非个案性的注意义务。在网络空间信息传播形势复杂多变的社会环境下，适当加大网络服务提供者的平台主体责任权重不仅是必要之举，从世界范围来看也是普遍趋势。需要注意的是，这种不断扩展的责任赋予机制失去体系化和制度化约束，则可能转化为一种间接的乃至更高位的权力变现手段。根据《腾讯微博服务协议》、《微信公众平台使用协议》等规定，一旦用户存在涉嫌传播违法内容的行为，网络服务提供者作为平台运营者可在不通知用户的情况下，有权对其相关内容进行直接删除、屏蔽，并可对违规账号处以禁止功能、封禁直至注销的处罚。可见在自上而下的政策压力传导机制作用下，网络服务提供者为履行“责任”以消除不确定性风险，完全可以在技术乃至制度层面自我赋予更大的“权力”。责任与权力表现为一体两面，在主体之间地位不平等的情况下，任何一极的非体系性变动都可能导致出现权责失衡乃至权责倒置的局面。

 提升网络服务提供者规范化和系统化管理水平，是推进互联网治理能力现代化的关键之举。随着传播技术迭代变革不断加快，网络平台类型及其角色功能将随之发生快速演变，网络服务提供者权责配置的现实进路亦应因时因势而变，关键是要做到权责关系大体衡平，避免出现权责倒置乃至虚空的现象。为合理设置网络服务提供者权责结构，我国可借鉴上述有些国家和地区的先进经验，在明确规定信息网络安全管理实体性义务和程序性义务的基础上，应根据对终端信息数据施以控制的能力大小及由此带来的总体社会成本，不断更新和优化网络服务提供者权责配置的价值理念和可行路径。在实践中，关键是要强化权责配置的战略性和系统性观念，不仅要避免网络服务提供者承担过重的信息管理责任，更要谨防出现过重或虚化的责任压力而导致同步催生不受约束的“权力”。这种隐匿无形的权力若失去配套的制度化约束，网络服务提供者这只“看不见的手”将可能带来巨大的破坏性力量。从实际情况来看，这种趋向在不同层面已经或正在演变为现实，值得密切关注和深入研究。

三、网络服务提供者权责配置的基本原则

进入“万物皆媒”的互联网时代，网络服务提供者已成为社会信息生产和流动的重要聚合平台，担负着维护“效率与秩序”平衡的中枢性功能。网络服务提供者权责配置的尺度与方向，很大程度上决定网络空间信息流动的速率与活性，进而影响网络平台的发展空间和前景。

 网络服务提供者既是市场化主体又是公共服务供给者。如何长效化解市场化或准市场化带来的公共性与营利性之间的矛盾乃至冲突，是公共服务供给者需要面对和解决的根本性问题。20世纪末期，随着新自由主义负面效应日益显现，很多国家不约而同地选择以回归和重塑公共性作为基本价值理念，“多元协同合作供给公共服务”成为诸多国家公共治理改革的核心内容之一。如何在公私领域之间寻找最佳平衡点，最大程度提升公共服务供给质量和效率，成为亟待解决的问题。由此而言，作为解决公共问题的独特制度形式，网络空间协作治理模式关键在于充分激发和集纳政府、市场、社会、个体等多元主体合力，在统筹整合中实现公共利益的最大化。这为网络服务提供者权责配置确立了总体方向和价值目标，从实践层面梳理总结其规则理路，在法治化轨道内应体现三大基本原则。

 （一）权责配置的体系化原则

 网络服务提供者权责配置实行体系化原则，即是要求不能单方面设置网络服务提供者的权责，而是要将其置于网络空间治理整体架构中加以通盘考虑与设置，只有在网络空间多元主体交互式的权责网络中才能更好确立网络服务提供者权责结构的盘面与重心。网络空间主体权责结构网络错综复杂、交互影响，故对于网络服务提供者权责配置不能采取权宜之计，更不能为应对紧迫之需而采取“打补丁”的方式。网络服务提供者权责配置唯有树立科学化、系统化思维，在遵循互联网发展规律的前提下，统筹兼顾多方主体特别是网络用户的基本权利与合理需求，才能发挥积极有效的制度性力量。

 实行网络服务提供者权责配置体系化原则，有利于构造结构稳固且充满张力的网络治理架构。随着网络空间权力结构不断走向扁平化，多元主体之间不再是科层制下的“命令-控制”关系，权力形态开始由“压制式权力”转变为“横向式权力”。网络空间权力主体由一元向多元的实质性变革，促进了多元主体之间不断走向共享权力。在网络空间网络化权力结构中，任何一方都不可能独断专行，也难以做到独善其身。不管出于何种动机和目的，单方面设置特别是过度强化单一主体如网络服务提供者的权责比重，尽管或会达到一时之需，但从长远来看其效果不仅会逐渐消弭，甚而可能以引发制度惯性的方式破坏网络空间基本结构秩序。进而言之，实行网络服务提供者权责配置体系化原则，能够更好致力于构造以“分享、互补、合作”为特征的网络空间权责结构网络，从而有效防止由自上而下“压制式权力”驱动的短视或过急行为，避免出现主体间权责关系失当乃至失重现象。

 实行网络服务提供者权责配置体系化原则，重在处理好政府部门、平台企业、社会组织、网络用户等主体之间多重交互的权责关系。政府部门是网络空间公共治理的推动者与主导者，总体来看处于“元治理”地位，主要承担三方面的角色功能：（1）“游戏规则”制定者。不仅要提高公共服务供给绩效合力，且须承担对于公共服务供给的托底职能，保证公众最基本、最普遍的公共服务需求获得满足。（2）“公共服务多元供给环境”培育者。重在为公共服务供给主体创建公平、透明的竞争环境，积极培育和促进市场主体和社会组织成长发展。（3）“公共服务多元供给行为”监督者。对于公共服务供给行为施以监管，从而保障公共服务供给的社会效益与公平，实现效率标准与公民权利的契合统一。

 从实际情况来看，网络服务提供者权责配置首要在于处理好政府部门与网络平台之间的关系。在网络信息公共服务层面，政府部门与网络服务提供者可视为委托代理关系，两者的共同目的是提升公共品供给质量和效率。要处理好两者关系则需放宽视野，围绕此共同目标而展开体系化设计，在一些特定情况下只有充分借助与激发网络用户、网络社会组织等外围力量，才能更好统筹兼顾和整体调动各方主体的积极性与创造性，以期激发最大制度性合力，形成公共利益最大公约数。在网络空间制度规则设计中，一个总体倾向是不断强化政府的监管权力和网络服务提供者的管理责任，而作为网络空间基本主体的网络用户处于怎样的角色地位，如其具有哪些权责等，往往隐而不彰；对处于成长型的网络社会组织而言，则更是难以作为平等主体进入制度规则体系。在以“分享、互补、合作”为主要特征的网络空间权责网络中，采取“点对点”式的主体权责设计模式，从长远来看将缺乏内生支撑力，终究是不稳固的。

 在网络空间协同合作治理格局中，如何在集权、分权、平权相互交织而成的复杂博弈过程中避免主体权责配置严重失衡或失当是所要面对的严峻考验与巨大挑战。从根本上而言，只有遵循和强化网络空间体系化制度设计原则，有效防止权责关系畸轻畸重现象出现，才可能更长远地应对日益复杂的网络治理形势。由于技术和政策壁垒带来的不透明性，网络信息公共服务提供主体、监管主体、接受主体、第三方社会服务主体之间“天然存在高度的信息不对称”，若不建立体系化和制度化的多方协商和制衡机制，将会促使拥有资源和权力绝对优势的超强平台做出功利化的选择，从而导致出现以牺牲质量乃至安全为代价的高生产率。

 进而言之，网络服务提供者权责配置失去体系化的制度安排，作为网络信息生产者和消费者的网络用户，由于广泛分散而处于相对弱势的地位，其正当的合法权利往往难以得到充分保障和体现。这对于提升网络信息公共服务供给质量和效率不但难以提供正向动力，甚至可能反向激发网络用户更大的越界冲动，从而大大增加制度化的试错成本。与此同时，作为超强平台的网络服务提供者将可能进一步走向霸权垄断地位，不仅能以较低成本干预或控制网络空间信息流向，而且可以非常规手段遏制互联网创新发展活力。未形成有效竞争的市场化仅仅是从“公共垄断”演化为“私营部门垄断”而已，并不意味着公共服务消费者拥有更多选择。最好的公共服务乃是鼓励公共服务提供者之间展开充分有序的竞争，同时给予被服务者充分的选择权。这要求网络空间公共治理不断拓展开放性维度，通过系统化设计建立完备的决策听证、监督投诉、评估反馈等制度化体系，努力创设积极有效的网络用户知情表达机制，健全畅通多元主体平等对话的途径和渠道，以此立体化推进网络空间人类命运共同体的形成与发展。这个理想目标的实现，显然离不开对处于枢纽位置的网络服务提供者的权责配置进行体系化的制度安排。

 （二）权责配置的均衡化原则

 作为网络空间“看不见的手”，网络服务提供者处于失控或半失控状态，无疑会成为具有巨大吞噬性和极大破坏力的网络空间“利维坦”。与此同时，在对网络服务提供者加大责任约束的同时，也应充分赋予其相应的自治权力。为了一时之需而让网络服务提供者遭致不能承受之“重”，将可能引发多米诺骨牌效应，整体摧毁支撑网络空间权责关系网络的主干骨架。从这个层面而言，网络服务提供者权责配置只有充分体现均衡化原则，才可能促使其在良性发展轨道规范运行，最大发挥正面积极的公共效能。所谓权责配置均衡化原则，主要是使同一主体权责之间保持适当张力，总体上保持均衡或对等关系。既要防止出现失去权力依托的责任，又要避免滋生不受责任约束的权力。

 实行网络服务提供者权责配置均衡化原则，有利于促进网络空间保持可持续发展活力和动力。正如前文所述，在技术和资本加持之下，网络服务提供者拥有的权力资源不断扩展，而出于秩序和安全之需，其又通常被赋予繁重的平台管理责任。在看到必要性和必然性的同时，也应看到潜藏其间的破坏性和危害性。网络服务提供者权责设置若出现严重失衡，不是导致权力日趋失去责任约束，就是责任相较权力出现超比例增长。前者将导致网络空间信息流动更易受到“无形之手”的阻隔乃至操控，后者不是造成网络空间沦为网络违法有害信息传播的“飞地”，就是可能造成网络空间成为失去鲜活气息的“一潭死水”。申言之，所应警惕的是权责配置失之度量将可能引发的边际效应。所谓边际效应是指在特定条件下投入资源超过峰值，新增产出或收益将呈递减趋势。从实际情况来看，应防止网络服务提供者权责配置严重失当引发两大边际效应。

 其一，权责配置严重失当导致在网络平台与网络用户之间人为制造不信任关系。在开放性网络社会中，网络平台与网络用户理应是相互信任与相互依托的关系。网络服务提供者依靠用户进行内容生产和传播才能不断增强平台活力，实现自身更大发展；作为普通公众的网络用户，借助网络服务提供者构筑的公共平台，可以更好满足个性化信息需求，拓展言论表达空间，寻求更深广的思想交流和价值共识。网络服务提供者作为平台企业，其根本目的在于盈利，最看重的是经济效益及其背后的安全因素。当网络服务提供者承担责任的风险和压力一旦超过临界点，则可能导致其采取过度的自我保护措施，主要手段便是通过对平台信息内容施以最严苛的把关与审查，以此确保政治安全和运营安全。权责失衡下的压力愈大，审查力度则愈大。两者一旦呈现双向加强的连锁反应，无疑会严重破坏网络平台与网络用户之间的信任与合作关系，进而导致前者作为经营者对网络用户（消费者）的意图与行为设置的安全防线不断垒高加固。这不仅大大增加了网络服务提供者的综合运营成本，而且网络用户的表达权利也将可能遭受整体性侵蚀，其后果不是引发沉寂无声的“寒蝉效应”，就是激发负面信息逆势喷涌的“破窗效应”。

 其二，权责配置严重失当导致在政府部门与网络平台之间形成或依附或对立的非正常关系。网络服务提供者作为市场主体要获得可持续发展空间，必须享有充足正当的自治权力，如在法律范围内自主经营和自主创新的权利。在制度设计中，如果过度强化网络服务提供者的平台管理责任，则很可能忽视乃至遮蔽其作为市场主体的合理需求，从而可能使其处于扭曲性的身心割裂状态。这带来两种极端可能性：网络服务提供者（网络平台）或者依附于公权力，逐步失去自主发展创新的原动力；或者在公权力的强力管制下，为了生存发展而只能“以身试法”。网络服务提供者是网络空间的关键节点，这些节点连成串、结成网就构成了网络空间的主干骨架。这些关键节点若不能获得充足给养，将极大消减网络空间主干架构的整体支撑力。

 实现网络服务提供者权责配置均衡化，关键是要做到权责内容的清晰化。从实际规范层面来看，网络服务提供者的责任规定总体多于权力赋予，而且有些责任仅止于原则性规定，操作上的模糊性以及履行责任所需相应支撑性权力的不明或不足，客观上将进一步造成责任与权力处于相互拉扯的胶着状态，或者处于功利性相互转化的半失控状态。在各种内外因素推动下，这更加容易导致出现上文已述的制度困境，即权力随着责任同步出现超比例增长。基于此，既要防止责任过度扩张而导致责任主体消极无为或者反向激发权力过度自卫的非正常行为，又要防止责任模糊分散带来责任消解，甚至导致整个责任系统瘫痪以至出现“公地悲剧”现象。举例来说，网络服务提供者在什么情况下可以“删除、屏蔽”违法有害信息?以何种方式和程序可对违规账号予以“暂停功能”乃至“永久封禁”?建立的“信息发布审核制度”、“公共信息巡查”制度所指何为?对于诸如此类问题，由于对履行责任的内容、程序及边界没有做出清晰化规定，或是相关规定散见于诸多法律法规之中，难有统一标准，从而给责任主体反向自我赋予更大权力提供了制度土壤，也给司法适用和行政执法留下较大自由裁量空间。只有从根本上强化权责配置均衡化原则，这些问题才可能在网络空间法治化进程中逐步加以规范和完善。

 网络服务提供者权责配置均衡化主要是使主体权责之间保持适配的内在张力，而不至于偏向任何一个极端。客观而论，同一主体权责之间通常较难做到严格意义上的均衡或对等，特定时期出于不同价值考量和现实需要而往往有所偏重一方，如需加强管制则更多突出责任，如需激发活力则更多偏向赋权。这是事物发展的一般规律。网络服务提供者权责配置往往具有两面性，表面上是强化主体责任，实际上却是赋予其更大权力。对于这种情况，应在网络主体架构层面上实现权责配置的总体均衡，如可通过引入第三方均衡化力量，从而在更大范围内夯实权责配置的制度根基。例如，网络服务提供者固然可采取“删除、屏蔽”、“暂停功能”、“永久封禁”等措施，但为防止其将此管理责任“反转”为不受约束的权力，可如上文英国那样采取构建明确的程序性规则，并配套建立第三方参与和介入的申诉投诉机制与权利救济机制，以此达到相互制衡之目的。

 （三）权责配置的动态化原则

 由于网络服务提供者权责配置在复杂现实中难以实现均衡对等，权责分立往往成为“事实上的存在”，这是“组织对特定环境高度适应的结果”。作为行政过程中不可缺少的运行机制，权责配置动态化是“被默许或形成共识的”。网络服务提供者权责配置动态化主要表现在两个方面：从过程来看，权责关系结构有必要随外部环境变化而做到同步变动，不能出现一方严重滞后或过度超越另一方；从结果来看，网络空间的显著特征是变动性和不确定性，网络服务提供者权责配置更多只能追求权责配置动态化平衡。网络服务提供者权责配置是价值和行为不断调试的动态化过程，而非刻意追求可度量的静态化的客观结果。需要特别强调，实行网络服务提供者权责配置动态化，决不意味走向违背法治原则的人治化，更不是随意化，而是必须严格遵循依法治网的原则精神，为此要求任何制度设计和政策调整均应在网络空间法治化轨道内进行。

 网络服务提供者权责配置动态化是源于网络空间权责关系网络的结构演变。在多中心协同合作治理模式下，网络空间权责关系由链条式线性结构走向交互式复杂网络结构，这在客观上使得网络服务提供者的权责结构不可能是一种稳定状态：不仅权力是流动可变的（在特定条件下常被自动消解或解构），而且责任亦随着网络空间秩序结构演化而不断走向分散化，往往体现为“一种对责任存在形式的描述”，并不是一种明确的“责任分配方式”。当权力与责任被更多主体分享和分担，责任对权力的“跟踪规范效应”趋于减弱，权力对责任的支撑力度也变得日趋难以拿捏。当网络秩序问题不断凸显，网络服务提供者往往成为压力汇聚的中心地带，这将导致围绕其构造的权责链条变得更加复杂多变，受此影响网络空间权责关系网络出现变动自然也就趋于常态化。

 实行网络服务提供者权责配置动态化，有利于提高网络治理政策可行性和有效性。在诸多复杂因素裹挟下，线上线下社会呈现交互渗透融合趋势，网络空间早已成为风险聚散高发领域。在维护网络秩序紧迫压力下，采取单方面强化网络服务提供者责任义务的应急性措施趋于演变为制度惯性，其背后实质反映出管理者缺乏权责关系动态化配置的辨证思维。由于网络空间瞬息万变，网络服务提供者权责配置不能仅仅针对一个突发性问题或局限于一时一隅之变化，而应整体把握网络空间技术发展和权力结构的演变趋势，在网络空间权责关系网络中对之不断加以动态化调试与平衡。不能指望以“静”制“动”达到一劳永逸之效，更多时候只能以“动”制“动”，方可有效防止权责之间出现脱节，进而造成权责任何一方出现“大起大落”的现象。这要求政策主导者不仅应具有洞察全局的战略定力，更需抱持动态发展的眼光。

 因应内外环境变化，网络服务提供者权责配置动态化应坚持原则性与灵活性相统一。网络服务提供者权责配置重在把握权力政治与责任伦理之间的关系，既要强化责任对权力的跟踪规范效应，又要根据实际情况不断调试权力口径以对责任履行起到必要支撑作用。当然也要防止走向另外一个极端，即不能因为网络服务提供者权责配置动态化而造成网络空间制度规则频繁变动。制度设计除了要与所针对问题的范围和特性相适应，通常还需“在最影响公众的层面来制定规则和做出决定”，如此才能“制定易于理解和遵守的管理原则，创造遵守规则的社会期望，合理、公平和坚持不懈地执行规则”。由此而言，网络服务提供者权责配置动态化应面向最广大的网络公众，制定的规则和做出的决定不仅能够易于被他们“理解和遵守”，而且能够激发遵守规则的“社会期望”。为了达到特定目的而背离“社会期望”频繁变动制度规则，必然造成规则交叉重叠乃至相互抵牾的情况。这不仅在客观上可能导致出现权责自我消解效应，而且将严重破坏网络空间正常生态。

 网络服务提供者权责配置须因应“问题的范围和特性”而有所变动，同时也应坚守网络空间刚性规则的稳定性，如此才能更好“以不变应万变”，而不至陷于被动仓促应对的尴尬境地。单一“效率”价值支配下的权责配置动态化，其结果很可能走向简单化、片面化、功利化。在一个高度竞争性社会里，当“效率”成为压倒一切价值的头等大事时，组织管理和国家治理就会走向歧途。对于人类的生存尊严和体面生活而言，除了效率之外，还有其他很多重要价值同样至关重要。习近平强调，网信事业发展必须贯彻以人为本的发展思想，把增进人民福祉作为信息化发展的出发点和落脚点，让人民群众在信息化发展中有更多获得感、幸福感、安全感。《网络安全法》第十二条规定，国家保护公民、法人和其他组织依法使用网络的权利，促进网络接入普及，提升网络服务水平，为社会提供安全、便利的网络服务，保障网络信息依法有序自由流动。从这个层面而言，互联网发展的根本原则及价值追求不仅为网络服务提供者权责配置动态化提供了动力和依据，而且对后者也构成了有力约束。

结语

随着网络服务提供者作为公共平台的角色地位日益凸显，如何对平台公司的“私权力”进行公共化治理，已成为当今网络空间治理领域最为关键的议题之一。国内外关于网络平台治理的实践、话语和研究，多是在政府部门与网络平台之间形成的二元思维模式下，围绕技术与权力的互动博弈关系而展开，其核心问题之一是聚焦于网络服务提供者的权力扩张与反制。网络平台权力扩张主要涉及信息内容审查、个人账号封禁以及算法机制不透明带来的数据信息泄露及个人隐私保护等问题，最受国际社会关注的事件当是“推特”公司在竞选白热化时期关闭时任美国总统特朗普的社交媒体账号；对于平台权力的反制，近年日趋高涨的呼吁是对超强平台公司进行反垄断，甚而倡导对其拆分实施公共化运营，最具震慑性手段莫过于是不断走向“天价”的罚款，如美国联邦通信委员会2019年对“脸书”开出50亿美元的史上最高罚单。这些事件释放出的强烈信号，一方面是对网络服务提供者加强平台权力管控已是“箭在弦上”而不得不发，另一方面也表明在某些关键问题上网络平台治理已步入进退维艰之困境，这根“箭”能否击中作为“众矢之的”的超大型网络平台公司，实亦未然可知。

 从长远来看，网络平台治理要走出困境须超越“问题倒逼型”政策设计模式，注重网络服务提供者权责配置的系统性、整体性、协同性。网络空间是由相互关联的、复杂的独立主体，按照一组规则或职能在非线性反馈环中彼此相互作用所形成的系统。这决定了网络空间治理必然是一项复杂系统工程，在追求共同化政策目标的同时，也应留出差异化的自治权力空间，尽可能避免出现自上而下“一刀切”式的单向规制模式。在由“力的多边形”构成的网络空间，差异性是整合的前提和基础。只有充分尊重差异化的需求和现实，才可能不断推进网络治理的精细化和科学化。在网络平台治理中，不可能指望因应形势所迫而仅仅针对某个特定主体如网络服务提供者加强责任约束即可达到预期管控目的。事实足以证明，失去长远政策目标约束和系统性制度设计依托，那种“头疼医头，脚痛医脚”式的管控行为不是流于象征意义，就可能是激发更大的权力反冲效应，其结果不是导致网络服务提供者平台责任的消解，就是双向（管理方和网络平台）推动网络管控的升级。

 网络服务提供者权责配置是不断对有关“规则或职能”进行系统化和制度化调整的过程。网络治理机制变迁主要受外部环境、制度环境和认知观念等因素影响。从实际情况来看，网络治理机制变迁主要是源于外部环境的推动，来自制度环境和认知观念层面的动力则相对滞后或不足。网络服务提供者权责配置缺乏制度架构和价值体系的内在支撑力，多少受到此种大环境的影响。从应然和未然的角度而言，网络服务提供者权责配置是为了不断整体优化制度生态环境，而不是简单聚焦于单个主体的权力或者责任。从长远来看，网络服务提供者权责配置不仅要发挥法律、政策等正式制度的刚性作用，而且应重视非正式制度因素作用，如为社会所广泛接受和认可的“信念、习俗、价值观”等。作为一种“软实力”，这些非正式制度因素对于动态平衡网络服务提供者权责结构，能够更好发挥“粘合剂”的作用，对于正式制度亦可起到缓冲或加固的功能。认知观念的更新主要体现于辨证把握网络服务提供者的角色功能，既要足够正视其作为网络空间“看不见的手”所潜在的破坏性和危害性，又要充分看到其对于促进互联网持续发展所发挥的不可替代的中枢性作用。只有做到既不过度放大前者，又不实质阻遏后者，才能更好掌握网络服务提供者权责配置的尺度和方向。

 在更深远的层面上，网络服务提供者权责配置实行体系化、均衡化、动态化原则，有利于更好顺应和推动网络治理政策范式转型。从长远来看，网络权力的开放化必将带来网络政策制定和形成过程的开放化，从而推动网络政策范式由“供给主导模式”走向“需求主导模式”。这是国家和政府被迫回应民众需求和压力的结果，也体现了政策设计中某种主动性和前瞻性。网络政策范式转向需求主导模式，大体可从两方面理解其所指“需求”：一是政策制定的动力将主要源自网络空间发展的客观需求，而非仅仅是出于权力导向的主观意志；二是政策制定的路径将由“自上而下”变为“自上而下”与“自下而上”相结合，从而更好满足网络空间多元主体特别是网络用户的合理化需求。总而言之，推动网络服务提供者权责配置走向体系化、均衡化、动态化，是为了实现精当有力的差异化治理，使网络服务提供者既能充分发挥居间调控的中枢性功能，又能有效防止这只“看不见的手”走向失控，从而不断提升网络服务提供者提供平台公共服务的效率和水平，最大程度实现互联网增强人类福祉的美好愿景。

载《新闻与传播研究》2022年第4期

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